关于美国最高法院认定《国际经济紧急权力法》未授权总统征收关税的评析

2026年2月20日美国东部时间上午10时（北京时间2月20日23时），美国最高法院（SCOTUS）发布一个170页的判决书，针对合并审理的Learning Resources，Inc. v. Trump（案号24-1287）与Trump v. V.O.S. Selections，Inc.（案号25-250）两案作出6比3的判决，并认定《国际紧急经济权力法》（IEEPA）未授权总统征收关税，美国国际贸易法院对相关关税争议具有专属管辖权。

一、背景

美国最高法院的这次判决涉及两个上诉案件。

第一个案件。2025年2月美国政府开始依据IEEPA征收芬太尼关税，2025年4月美国政府开始依据IEEPA征收对等关税。4月22日，原告Learning Resources，Inc.和 hand2mind，Inc.等两家小型教育玩具进口企业，向哥伦比亚地区法院提起诉讼，挑战总统基于IEEPA征收关税的合法性。法院指定一名法官立案审理。4月24日，被告动议哥伦比亚地区法院将案件移交美国国际贸易法院（CIT），因为被告认为依据《美国法典》28 U.S.C.§1581(i)(1)，CIT对涉及“关税”或其“管理和执行”的民事诉讼（说明：美国法没有单独的行政诉讼法院，类似诉讼均视为民事诉讼）具有专属管辖权。哥伦比亚地区法院没有接受被告动议，于5月29日发布初步禁令，要求被告中止征收关税，并认定IEEPA未授权总统征收关税。案件随后被美国政府上诉到哥伦比亚巡回上诉法院。上诉法院立案后没有来得及进行实质性审理。因为原审原告向最高法院申请了判决前调卷令（certiorari before judgment）并被最高法院接受，最高法院提级审理，案号24-1287，审理针对的是5月29日的一审判决（实际上是初步禁令的意见）。初步禁令本身因为上诉而被暂缓（stay）。

第二个案件。2025年4月14日，V.O.S. Selections，Inc.等五家小型企业向CIT提起诉讼。4月23日俄勒冈州等12个州也向CIT提起诉讼。CIT将两案合并审理，组成三人合议庭。5月28日，CIT发布简易判决，三位法官一致认定IEEPA未授权总统征收范围、金额和期限无限制的关税，永久禁止政府执行相关行政令并要求10天内撤销相关行政令。政府随后上诉到联邦巡回上诉法院（CAFC）。CIT的判决包括永久禁令被暂缓执行（stay）。CAFC决定进行全院审理(en banc)而不是三人合议庭审理，12位在任法官中除一人因故不能审案外全体参加审理。8月29日，CAFC以7比4作出判决，维持CIT一审判决，确认CIT具有专属管辖权，认定IEEPA未授权总统征收范围、金额和期限无限制的关税。但判决认为CIT的禁令是全国性永久禁令，有可能范围过宽，因此予以撤销并发回CIT重新考虑救济方式。同意多数判决意见的七名法官中有四人发布了协同（concurring）意见，认为IEEPA根本不授权总统征收任何关税。鉴于政府将要上诉，联邦巡回上诉法院把自己的判决也暂缓执行了。二审判决后，政府向最高法院申请调卷令（certiorari）。最高法院立案审理，案号25-250，审理针对的是联邦巡回上诉法院于8月29日作出的二审判决。该案与第一个案件被合并审理。

在整个过程中各级法院做出的各类禁令均得以暂缓执行（stay），以等候最高法院的终审判决结果，此间相关关税处于持续征收状况。无论是最高法院对第一个案件基于判决前调卷令进行的提级审理，还是联邦巡回上诉法院进行的全院审理，都不是很常见的，原因都是基于案件的重要性。

二、裁判结果

2026年2月20日美国最高法院以6比3结果发布的判决书第一部分是概要（Syllabus），第二页显示：

“Held: IEEPA does not authorize the President to impose tariffs. The judgment in No. 24–1287 is vacated, and the case is remanded with instructions to dismiss for lack of jurisdiction; the judgment in No. 25–250 is affirmed.”

“本院认定：《国际紧急经济权力法》未授权总统征收关税。第24–1287号案件的判决予以撤销，该案发回并指令以缺乏管辖权为由驳回；第25–250号案件的判决予以维持。”

上面这段话反映了判决书的结论。在该段下面还有一句话，和上面这一段的第二句意思一致，其作用仅是给出两个案件的一审或者二审判决的标准引用格式。

“Held”一词可以翻译为“认定”，也可以翻译为“判决”，笔者斟酌之后这里翻译为“认定”。

这一段的两句话，第一句“《国际紧急经济权力法》未授权总统征收关税”是美国法中的holding，中文可以翻译为“判决要旨”，类似于英国法的ratio decidendi。第二句是美国法中的judgment（dispositive judgment），中文可以翻译为“判决”，是法院最终的处置性命令。Holding和judgment的区分在美国法中比英国法更为明确。Holding是整个判决书给出的核心结论，judgment是holding的自然结果。Holding是为解决争议问题经过分析得出的必要法律结论，上级法院做出的holding具有先例效应（stare decisis）约束力，最高法院做出的holding对全美具有约束力，而judgment是只针对本案的处置意见。这绝不仅仅是一个学术概念问题，而是有助于我们理解判决书影响的关键概念。

如果单从judgment看，24–1287号案件的判决被撤销了，案件被发回了，而且最高法院要求哥伦比亚地区法院以缺乏管辖权为由驳回，从形式上看，政府作为被告胜诉了。但是，如果从holding看，美国政府实际上是在两个案件中全面败诉了。24–1287号案件一审原告的实体权利通过holding实际上被确认了。而且最高法院判决书中的holding和24–1287号案件中哥伦比亚地区法院的holding高度一致。

而最高法院做出的holding与美国国际贸易法院以及联邦巡回上诉法院是有差别的。最高法院实际上堵死了美国政府依据IEEPA征收任何关税的渠道。本案是学习美国法很好的素材。对于美国法学习者来说，此案有很多问题值得讨论，此案相关各法院的判决书中的holding分别是什么？哪个法院的holding的识别需要以及可以借助所谓的Marks rule？最高法院判决书中呈现的七种意见相互之间有哪些明显的或者微妙的不同？在这里我们就不一一分析了。

另外，在这个判决书中，还有一个程序性holding（procedural holding），也是为解决争议的必要法律结论，同时也具有先例效应（stare decisis）约束力，即判决书认可了美国国际贸易法院（CIT）关于管辖权的观点，认定依据《美国法典》28 U.S.C.§1581(i)(1)，CIT对涉及“关税”或其“管理和执行”的民事诉讼具有专属管辖权。这个不如核心holding那么明显，但从judgment部分以及相关分析中可以自然看出。

美国最高法院大法官一共9人：首席大法官Roberts，保守派，小布什任命；Thomas，保守派，老布什任命；Alito，保守派，小布什任命；Gorsuch，保守派，特朗普任命；Kavanaugh，保守派，特朗普任命；Barrett，保守派，特朗普任命；Sotomayor，自由派，奥巴马任命；Kagan，自由派，奥巴马任命；Jackson，自由派，拜登任命。

判决书的多数意见由首席大法官Roberts撰写，包括Roberts在内的六位大法官同意判决书的结论，包括holding和judgment。多数意见代表法庭意见，也代表最高法院的法院意见，而且最高法院的法庭本身也是全院法庭，九名大法官均参加审案。多数意见分为帽段和I、II、III三部分，分别是背景与程序、分析、结论，即提出问题（帽段和部分I共同提出问题）、分析问题（部分II）、解决问题（部分III）三个部分。每个部分下面用大写字母以及阿拉伯数字为标注进一步划分。六位同意多数意见结论的大法官都同意了I、II–A–1、和II–B，但其中三位自由派大法官没有同意II–A–2和III。三位持反对意见的大法官都是保守派大法官。也就是说，九位大法官形成了三个阵营。三名保守派大法官反对判决结论。另外三名保守派大法官支持判决书结论和多数意见中的所有裁判逻辑(rationale)。三名自由派大法官也支持判决书结论但没有同意多数意见中的全部裁判逻辑。对此，我们在后面分析裁判逻辑时做进一步分析。判决书除了多数意见部分，后面同时列出了部分同意或者全部同意多数意见的法官的协同(concurring)意见，以及反对多数意见的法官的反对（dissenting）意见。

我们前面讨论判决书的结论，引用的是概要部分的表述。判决书第一页“概要”标题上方明确表示其不是法院意见的一部分。实际上，概要是法院的书记员撰写的，方便读者快捷了解整个判决书。虽然其总结往往是准确的，但是真正产生法律效力的还是多数意见部分。在这份判决书中，judgment位于多数意见部分的最后一段（第21页），holding出现在多数意见部分的倒数第二段的最后一句话（第20页），均属于部分III。这两处是三位自由派大法官都同意的，但他们没有同意整个部分III。因为部分III不仅仅给出了结论，也总结了整个多数意见的裁判逻辑，三位自由派大法官并不认同所有的分析理由和逻辑，因此没有同意部分III。但这并不妨碍他们认同holding和judgment，这一点在他们的协同意见中也进一步明确了。在整个多数意见部分，每一页的页眉，有的写的是Opinion of the Court（法院意见），有的写的是Opinion of ROBERTS, C. J.（Roberts首席大法官意见），以尽量对应相关内容被同意的程度。尽管整个部分III只有三名大法官同意，但是部分III的最后一段，即judgment部分所在页的页眉写的是Opinion of the Court（法院意见）。

三、裁判逻辑

该判决书的 holding给出的结论是“《国际紧急经济权力法》未授权总统征收关税”。一些老师在文章中称最高法院认定依据IEEPA征收关税违宪，或称相关行政令违宪，这是不正确的。整个判决书中没有任何一位大法官认为相关关税是违宪的（unconstitutional）。判决书holding的意思很明确,即IEEPA关税是越权的(ultra vires) 。如果我们说它是非法的(unlawful)，违法了，也是恰当的。

对“违宪”的审查标准远远高于对“越权”的审查标准。从裁判者的角度考虑，按照“违宪”的思路说理，难度提高，而且毫无必要。“违宪”和“越权”两个说理思路对最后的judgment基本不会产生影响。基于司法谦抑原则，不激化司法与行政的矛盾，大法官们自然选择了“越权”的说理思路。多数意见第二帽段用一句话提炼了整个判决书要解决的核心问题：“我们要决定IEEPA是否授权总统征收关税。”大法官们从一开始就没有打算去讨论总统行政令是否违宪的问题。

但是，毫无疑问，该案涉及美国重大的宪法问题，离不开对美国宪法的深刻理解。特别是，在美国立法、司法和行政的关系方面，该案将被做为经典案例载于史册，该判决结果将在未来一段时间对美国政治走向产生深远影响。相比之下，该判决对美国关税政策本身走向的影响反而不是那么大的。

多数意见部分II是说理(reasoning)部分。这一部分帽段到II-A-1首先摆出的是一副传统的成文法解释的架势。进行传统的成文法解释（statutory interpretation）无疑是所有大法官们都认同需要进行的分析起点。从文本、语境、结构、历史等角度进行解释，九位大法官分成了两个阵营。六位多数意见大法官认为对IEEPA的解释可以看出它没有授权总统征收关税，三位反对意见大法官则持相反意见。

我们先看看IEEPA中与该案关系最密切的一段文字。在这段文字中，IEEPA规定，当美国面临不同寻常的特别的威胁的时候，通过宣布国家紧急状态，美国总统可以采取措施，其中包括

“……investigate, block during the pendency of an investigation,regulate, direct and compel, nullify, void, prevent or prohibit, any acquisition, holding, withholding, use, transfer, withdrawal, transportation, importationor exportation of, or dealing in, or exercising any right, power, or privilege with respect to, or transactions involving, any property in which any foreign country or a national thereof has any interest by any person, or with respect to any property, subject to the jurisdiction of the United States;……”

焦点集中在上面文字中从regulate（规制）到importation（进口）的一小段上。多数意见部分II的帽段指出，根据上面由16个单词隔开的“规制”和“进口”这两个单词，“总统主张其拥有独立权力，可以对来自任何国家的任何产品，以任何税率、在任何时间内征收进口关税。这些单词无法承受其重。”

接下来，在II-A-1，多数意见根据美国宪法第一条第八款第一项明确指出，征税权属于国会。与此同时，征收关税的权力是征税权的一种，自然也属于国会。对此，美国政府没有否认，但认为IEEPA中的“规制”和“进口”这两个单词说明国会已经授予了美国总统在宣布紧急状态之后拥有征收关税的权力。反对意见的三位保守派大法官支持美国政府的这一看法。

到目前为止，多数意见的六位大法官还是站在同一阵营的。这一阵营是三位保守派大法官和三位自由派大法官的跨意识形态阵营。接下来的论证逻辑似乎应该就是六位大法官一起开始解读什么是“规制”，论证“规制”不包括征收关税。但是，执笔首席大法官话锋一转，先暂时搁置了对“规制”的文本解读，进入了II-A-2，三位自由派大法官就此与三位保守派大法官又分裂为两个阵营。

三位自由派大法官明确表示不同意的II-A-2使用了一个现代的特殊的成文法解释工具，即“重大问题原则”（MQD，Major Questions Doctrine）。传统的普通的成文法解释工具适用于一般情况，MQD适用于重大问题，即具有特别巨大的经济与政治影响（extraordinary/vast economic and political significance）的问题。一旦确认是重大问题，成文法里面国会授权的表述就必须是清晰明确的，不容含糊。

多项证据包括美国政府自己的表述都表明IEEPA关税涉及的是重大问题。IEEPA关税的范围幅度影响力远远超过232关税等，而后者的国会授权都是清晰明确的，IEEPA关税无疑是更加重大了。“规制”一词显然没有做到清晰明确授权总统征收关税。

这样的论证逻辑对于自由派大法官想要论证的论点当然是有利的，但其本身却让自由派大法官非常排斥。他们认为在本来通常的成文法解释方法之外加这样一个特殊情形工具，是没有必要的，是多了一个高标准审查机制，是公平正义天平上“多余的拇指”。

重大问题原则是保守派大法官都支持的成文法解释工具，已经被最高法院的一些生效案例认可。但这次六个保守派大法官却在IEEPA关税问题上分成了两个阵营。支持IEEPA关税的保守派大法官在判决书的反对意见中表示，重大问题原则也应该有灵活性，对于涉及紧急状态、外交的事务应该有例外，在这些情况下不必使用重大问题原则。反对IEEPA关税的保守派大法官在判决书的多数意见中表示，紧急状态可能为掏空国会权力提供借口；关税本身就是与外交有关，但国会自始就明确了征收关税是国会权限，以这两种例外作为不需要清晰授权的理由都不充分。多数意见保守派大法官还俏皮地说，反对意见的这些说法好像是说“最重大的重大问题”反而不应该适用重大问题原则。但重大问题原则不存在所谓“重大问题例外”。实际上，即使是在三位多数意见保守派大法官之间，对重大问题原则的看法也有分歧。因为重大问题原则是如此重大，我们后面还要专门再讨论一下，这里我们先暂时打住。

讨论完重大问题原则，判决书进入多数意见II-B，这一部分是六位多数意见大法官共同认可的，也就是通常的成文法解释了。无论从法律词典对“规制”的定义，还是对比其他关税成文法中的规定，都可以推断出立法者在IEEPA中本意就没有打算授权总统征收关税。“规制”的含义如果真的无所不能，IEEPA就没有必要再列出指导与强制、撤销、取消、阻止、禁止等一系列动词了。而且在这一系列动词之后，偏偏没有征收关税，可见立法者本身就没有打算授权征收关税，以前的历届政府也没有凭借IEEPA征收过关税。美国政府说，“规制”是处于从强制交易到禁止交易之间的行为，既然强制交易和禁止交易都被明确允许了，处于两者之间的针对交易收些关税又有何不可呢？多数意见认为，征收关税和各种规制并非是一个程度上不同的问题，而是有本质的差异，不在从强制到禁止的光谱之内。因为这涉及到国会专有的收税权力，因此具有完全不同的性质。多数意见还使用反证法进行了推断。IEEPA的那段话不仅包括进口，也包括出口，如果动词“规制”包含征收关税的可能性，那么就等于允许政府对出口征税，而宪法规定不得对出口征税，那么IEEPA就违宪了，整个征收关税的依据也就崩塌了。注意，这里论证的不是IEEPA违宪，而是要证明IEEPA不可能授权政府征收关税，无论是针对进口还是出口。除此之外，多数意见还逐条批驳了美国政府根据立法历史和案例提出的征收关税的主张。

支持多数意见的三位自由派大法官认为，II-B中按照普通的成文法解释方法展开的论证已经足够得出结论，完全没有必要再使用II-A-2中根据重大问题原则进行的论证。自由派Jackson大法官可能觉得II-B论述的还不够过瘾，又进一步独自发表协同意见，从立法历史推断国会意图，认为国会只是想要通过IEEPA控制外国财产交易而没有想要通过征收关税增加财政收入。也许这一段分析有些过于倾向“目的主义”，偏向文本主义的其他大法官没有加入，这段分析也没有被吸纳到多数意见里面。

整个多数意见看下来，提出的问题和得出的结论都高度精炼，各用简单的一句话就可以总结，非常简单，非常清晰。分析问题的过程也很清晰，但相当复杂，也相当微妙。Roberts首席大法官撰写多数意见的方式也耐人寻味。一般的论证思路是由浅入深，先一般后特殊，从“规制”的字面意思入手，层层递进，最后再使用比较特殊的重大问题原则。但Roberts是阐述完宪法原则后，先用存在分裂意见的重大问题原则进行论证，再回到通常的成文法解释。一方面，这体现了保守派大法官对重大问题原则的强调，与近几年最高法院的判决案例形成呼应；另一方面，将部分II整个论证过程多数意见的统一共识后置，最后形成多数意见统一的holding。阅读下来，即使跳过分裂意见部分，读到的也仍然是一个完整的论证过程。九个大法官，形成了七份意见书，基于如此分裂的意见，按照相关规则，最后求同存异，得出了非常明确的裁判结果，包括holding和judgment，同时又让每位大法官充分阐述了各自不同的意见，以接受历史的检验。这样的判决书，值得认真研读。

四、对重大问题原则的重大考验

为什么说这个判决书虽然不是讨论IEEPA关税是否违宪的问题，却又涉及重大的宪法问题？为什么说这个案件非常重要？为什么自由派大法官们对重大问题原则如此排斥？

重大问题原则虽然有比较长的历史渊源，但是，作为一个重要的法律工具在最高法院被正式使用，是近几年的事情。在较早时期，重大问题原则是被作为“雪佛龙遵从原则”（Chevron deference）的例外来使用的。雪佛龙遵从原则是美国最高法院在1984年雪佛龙美国公司诉自然资源保护委员会案中确立的原则。这是一个两步分析框架：第一步，法院判断国会立法是否已经明确表达意图。如果明确，直接适用。第二步，如果国会立法文本模糊或者沉默，法院若认定行政机构的法律解释是“合理的”、“可允许的”，则应当遵从行政机构的解释。这一原则实际上给予了行政机构很大的解释权限。雪佛龙遵从原则此后在联邦法院被引用了18000次以上。

在此之后，司法界也出现了一种意见，即在一些重大问题上，雪佛龙遵从原则还是应该受到一些限制。2000年FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp.案被广泛视为现代重大问题原则的“奠基石”。最高法院强调了一个“常识”：重大决定需明确授权。之后，重大问题原则的思想被陆续用在一些案件中。加上一些其他规则的影响，雪佛龙遵从原则日渐势弱，2016年以后最高法院没有再使用过它。

2022年West Virginia v. EPA是重大问题原则发展的一个里程碑。最高法院以重大问题原则为依据认定美国联邦环保署颁布的《清洁能源计划》缺乏《清洁空气法》的授权。这是最高法院首次在多数意见中明确命名并援引重大问题原则，将其演变成为了一个独立规则，即“清晰声明规则”（Clear Statement Rule）来使用。而雪佛龙遵从原则在2024年 Loper Bright Enterprises v. Raimondo案中被最高法院明确宣布推翻(overruled）。虽然这个案件本身没有使用重大问题原则，但客观上进一步提升了重大问题原则的地位。

重大问题原则地位的上升，雪佛龙遵从原则地位逐渐下降以至被推翻，实际上大大改变了美国立法、司法、行政三方力量的权力划分。立法机构的立法授权被要求更加清晰，司法机构拿回了对成文法的解释权，行政机构对法律的解释权以及行政灵活性被限制。“小政府”理念历来是传统保守派的理念。笔者逐一查看了拜登时期最高法院的相关重要案件，支持重大问题原则的以及反对雪佛龙遵从原则的，无一例外是保守派大法官；反对重大问题原则的以及希望维系雪佛龙遵从原则的，无一例外是自由派大法官，可谓泾渭分明。在拜登时期的相关案例中，保守派阵营全部取得胜利。在被视为里程碑的2022年West Virginia v. EPA中，其中八位大法官至今仍然在任，而该案宣判之日，正是自由派大法官Breyer退休并被同一阵营的Jackson大法官接任的一天。Breyer在此案中作为反对意见大法官强烈反对重大问题原则的扩展。实际上，Breyer自己被视为是“重大问题”这一概念的创始人，他在1986年提出这一概念，提出国会更可能直接处理重大问题，但他仅仅希望将其作为使用雪佛龙遵从原则进行成文法解释和适用时的一个辅助性概念，而非是一个钢性规则。

六名保守派大法官在拜登时期团结一致地阻止了拜登政府的气候等多项政策，大大限制了行政权力；而三名自由派大法官作为少数却无能为力。

现在特朗普政府当政了，摆在最高法院面前的IEEPA关税案，大法官们会如何处理，社会各界都在观察。对于自由派大法官来说，肯定反对这项关税，但是他们会不会开始愿意使用重大问题原则这一工具来限缩特朗普政府的权力呢？而对于保守派大法官来说，继续维护和使用重大问题原则，就不得不否定IEEPA对关税授权的立场；而要维护IEEPA关税，就不得不回避重大问题原则，甚至显得在重大问题原则上搞“双标”。

最后的结果现在大家都看到了。自由派大法官采取了一致的立场，采用传统成文法解释反对IEEPA关税，继续不支持使用重大问题原则。保守派大法官在重大问题原则上近年来首次分裂为了两派。一派是坚决维护重大问题原则，和自由派一起反对IEEPA关税；另一派是坚决维护特朗普的IEEPA关税，不惜削弱重大问题原则，为其创设例外。有意思的是，从最高法院历次案件的判决投票统计情况看，捍卫IEEPA关税的Thomas、Alito和Kavanaugh，都是极少“背叛”(defect)保守派阵营的；反对IEEPA关税并在判决中占上风的Roberts、Gorsuch和Barrett都是在历次案件中较多“背叛”保守派阵营的。然而，这一次保守派大法官的分裂，谁算是“背叛”者呢？Roberts、Gorsuch和Barrett没有支持特朗普的关税政策，但在重大问题原则上坚持了自己一贯的保守主义理念，其中Gorsuch和Barrett还都是特朗普任命的。其中Gorsuch在坚持重大问题原则上最为激进，他在单独署名的协同意见中试图将重大问题原则从成文法解释工具提升为宪法工具，将重大问题原则视为非授权原则（Non-delegation Doctrine, NDD）执行机制，鼓吹复兴非授权原则。非授权原则直接来源于宪法第一条，禁止国会将立法权完全委托给行政部门，除非提供“可理解的原则”（intelligible principle）来指导。最高法院从1935年以来从来没有使用非授权原则来推翻法律法规，因为这样的影响太大。Barrett对复兴非授权原则相对谨慎，她为了给Gorsuch降降温，也发表了一个协同意见，强调重大问题原则是一个成文法解释工具，或者说语境解释工具，强调通过它尊重合理阅读者的常识，不强调它是一个宪法工具。

虽然通过重大问题原则的使用来否定IEEPA关税的合法性在最高法院这次判决书中只得到了三位保守派大法官的支持。但是，这个案件的结果总体上看是延续了最高法院近年来的立场。Gorsuch在它的协同意见的最后一段略带感情地向他的保守派盟友解释自己的良苦用心：“我能理解，对于那些认为国家征收更多关税很重要的人来说，今天的判决是令人失望的。我所能告诉他们的一切是：大多数影响美国人民权利和义务的重大决策（包括缴纳税费和关税的义务）都必须经由立法程序进行，这是有理由的。……总有一天，对今天的结果感到失望的那些人，会意识到立法程序是自由的坚实堡垒。”在面临美国向何处去的严峻挑战的背景下，美国最高法院认为，在重大问题上，要把终极决策权即立法权牢牢把握在国会手上，把司法解释权交还给法院，对总统行政权应该有所限制，即使是对于任命自己的总统也是持同样观点。可以说，在重大问题原则上，美国最高法院这次经受住了重大考验。

五、执行与退税问题

2月20日美国最高法院的判决结果发布以后，即时生效。在judgment部分，25-250号案件中美国联邦巡回上诉法院的判决被维持。于是，联邦巡回上诉法院的判决也即时生效。联邦巡回上诉法院的判决是维持美国国际贸易法院的判决，但撤销全国性禁令发回国际贸易法院就救济问题重审。于是，美国国际贸易法院的判决也即时生效了，但全国性禁令被撤销了，国际贸易法院需要就包括禁令在内的救济问题进行重审。而哥伦比亚地区法院一审的案子的判决包括初步禁令也因为管辖权问题被最高法院撤销了。如果白宫没有在2月20日当天主动宣布停止征收IEEPA关税，当时是不存在一个生效的禁令要求白宫撤销以往发布的相关行政令的。

值得注意的是，该案案涉的行政令只涉及芬太尼关税和对等关税行政令及其后续更新。原告在提起诉讼的时候没有涉及巴西博索纳罗案关税、印度购买俄油次级关税（最高法院判决前夕美印达成临时框架协定已经明确将取消该项次级关税）等其他IEEPA关税。那么判决对这些关税的影响如何呢？从judgment层面，三级法院的判决都没有对这些关税发出处置性命令。

但是，从holding层面，所有的IEEPA关税都被宣布非法了。正如我们前面提到的，最高法院的holding宣布IEEPA关税非法的范围要大于美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院的holding涵盖的范围，更大于一审原告在诉讼请求中涉及的范围。作为平时需要起草仲裁裁决书的仲裁员，第一反应可能是这是不是超裁超判了。从holding的性质看，这显然没有超裁超判。Holding本身是判决书推理的结论，是做出判决的必要判断，但本身不是处置性命令。在本案中出现的四个法院的holding都没有超越法院的权限。不过，在最高法院的holding做出以后，下级法院就同一问题做出的holding就被自动覆盖了。

Ne Ultra Petita（不超出请求）是一个拉丁语法律原则，意思是“法院不得超出当事人请求的范围裁决”。在美国，这不是宪法核心，不能直接约束法院在holding中做出的判断，但通过救济限制得以体现，即法院不能授予超出原告诉请的救济（relief）。在整个案件诉讼过程中，还真是出现了超裁超判问题。CIT发出全国性永久禁令之后，CAFC经过审理，肯定了CIT的holding，但是撤销全国性禁令，要求CIT就救济方式重审，一是要考虑让救济方式对应原告诉请，二是要考虑到近期最高法院案件判决中关于全国性禁令的一些阐述。笔者尚未认真阅读最高法院这些涉及全国性禁令的案例。但是，CAFC显然认为全国性禁令范围过宽，可能出现了超裁超判问题。总的印象是，美国法院对全国性禁令极其谨慎，担心其导致司法过度干预行政。

如果白宫没有主动及时撤销IEEPA关税相关行政令，CIT可能需要就禁令问题再进行审理。但这种审理将会非常容易，依照最高法院holding的精神发简易判决即可。而且，其他的IEEPA关税的缴纳人，包括芬太尼关税和对等关税之外的其他IEEPA关税的缴纳人，还有哥伦比亚地区法院败诉的原告，都可以去CIT申请禁令。而结果也是可以预料的。在这种情况下，白宫理智的选择自然是下令停止征收所有的IEEPA关税（并不是撤销之前的行政令，实际效果没有区别）。在这种情况下，禁令问题就不必再审理了，CIT再发出禁令就是没有意义（moot）的了。司法避免了越权过度干预行政的嫌疑，各方减少了不必要的诉讼。

白宫在2月20日发出停止征收IEEPA的行政令之后，美国海关已经发布了对应的通知。从2月24日美国东部时间零点1分开始，IEEPA关税已经停止征收。

与此同时，美国低值货物关税政策也受到了影响。因为目前低值货物关税在非邮政渠道是和一般货物关税同样征收的，在IEEPA关税取消前也包括IEEPA关税；邮政渠道则是按照IEEPA关税征收，在过渡期（到2026年2月28日为止）可以选择从量按每个包裹征收，从量金额也是按照出口地对应的IEEPA关税来确定的。白宫在2月20日发出行政令，宣布低值货物免关税政策继续暂停，也就是说继续征收关税，只不过是将IEEPA关税替代为122关税（对122关税将在下一部分具体阐述）。过渡期本来也就只有几天马上要到期了，这几天中，笔者个人理解美国还是按照原来的IEEPA关税划分确定从量税额，这本身似乎并没有违反取消IEEPA关税的要求。另外，低值货物免关税按照《大而美法》的要求将在2027年7月1日正式终止。

停止征IEEPA关税的问题我们厘清了。下面我们讨论退税的问题。最高法院的holding很明确，IEEPA未授权总统征收关税。因此，IEEPA对征关税的授权自始（ab initio）无效。非法征收的关税必须退还，政府无权保留，这是多个案例中已经确立的原则。目前，已经征收的IEEPA关税可能高达1750亿美元以上。这是一笔庞大的金额，涉及数万家进口商。从目前的情况看，实现自动退税的可能性很小。

法院的法官和仲裁程序中的仲裁员，对于审理范围和裁判范围都非常谨慎，不敢越雷池半步。特别是在当前美国国内政治形势极其复杂的情况下，美国的法官们不愿被抓住任何程序上的把柄。目前，最高法院没有对退税程序做出明确指示也是完全可以理解的，因为很可能这不在其审判范围内，应该是国际贸易法院处理的问题。而国际贸易法院在退税问题上很难给出一个自动直接退税的解决方案，但合并大量相关案件的请求是必要的，所以关税缴纳人自己必须要主张权利，提出申请。前两天我们查看到的报道说涉及退税要求的诉讼已经有大约2000起，这一段时间估计数量还在上升。很多请求在最高法院的判决出台之前就已经提出，有的关税缴纳人可能是考虑到时效或者争取优先退税等问题。另外在行政层面，海关对退税也有自己的规定，退税请求可以同时向海关提出。相关程序在这里就不赘述了。但需要注意，如果关税已经清算了，180天内一定要向海关提抗议请求，以及向国际贸易法院提出保留权利，以免时效过期。

白宫在取消IEEPA关税方面的反应是积极的，因为最高法院判决的holding堵死了通过IEEPA继续征关税的可能性，但是在退税方面，白宫已经表现出不积极的迹象。尽管美国财政部有足够的现金来实施退税，退这么大一笔钱，白宫可能还是觉得很心疼的，更何况如此庞大的退税规模，也会有一些行政成本。在法院没有明示退税机制的情况下，白宫有可能玩拖字诀。在最高法院审理的24-1287与25-250案中，包括在之前下级法院的审理过程中，白宫律师多次表示，暂缓相关禁令不会减损原告的权利，因为如果司法程序结束后要求美国政府退税，美国政府会退回税款和相应利息。但是，这些表述主要是律师争取暂缓禁令的诉讼技巧，似乎不构成承诺。但是，在该案的后续案件中，我们看到美国政府的意思表示被国际贸易法院的法官施加了不得反言（estoppel）约束。AGS Company Automotive Solutions v. United States案合并了大量同类主张权利的案件，国际贸易法院三人合议庭在2025年12月15日发表的意见中明确表示美国政府不得反言。

不得反言承诺不等于必然实现自动退税。民主党有众议员预料到了这一点，在2月20日当天提交了一个RELIEF法案，希望建立一个自动退税机制，要求在法案通过后90天内完成自动退税，但该法案短期内似乎很难通过。与此同时，笔者猜测美国政府也会推动立法程序，通过立法减轻或者免除退税责任，这一努力和在司法程序中的不得反言承诺似乎没有矛盾。在1907年United States v. Heinszen & Co.案中，最高法院确认1906年美国立法允许在菲律宾群岛征关税的法律具有溯及既往效力，因此原本在无权征税状况下收上来的关税不必返还。而在此之前，最高法院在1901年前后的数个案件中确认了总统无权在菲律宾征收关税，而1906年的立法避免了退税，而且得到了最高法院的认可。

如果实现退税，对中国出口商有什么影响？这里需要区分三种情况。第一种，大部分国际贸易中，出口商负责出口清关，进口商负责进口清关，出口商进口商没有关联关系，只有贸易关系。在这种情况下，进口商拿到了退税，出口商估计不会有什么收益。除非双方出于为了维护长期合作关系的目的，进口商分给出口商一点。分也分不了多少。根据最近美国纽约联邦储备银行的测算，2025年前11个月，在整体关税水平下，外国出口商负担的最大单月关税比例仅为14%左右，大部分关税都由美国进口商负担。当然，如果进出口商对于关税的变动在合同中有规定，约定了关税政策变动情况下双方的权利责任分配，那就应该按照合同办。在存在关税政策高度不确定性的情况下，在进出口合同中做出这样的约定应该是可以考虑的。

第二种情况是，贸易采用DDP方式，出口商负责进口清关，那么退税就应该退给出口商。但这有个前提，出口商需要具有美国海关的Importer of Recorder（IOR）资格。美国海关是允许外国实体申请成为IOR的，这时外国出口商以IOR的身份可以直接（通过海关代理办理）拿到退税。也有可能自己没有IOR资格，找一个第三方IOR（很可能是货代）拿到退税。第三方IOR需要承担海关合规风险，所以找第三方IOR可能会比较贵。

第三种情况就是出口商在美国有分支机构，那这个分支机构就可以作为进口商进口，双方的交易是关联交易或者说公司内贸易。当然，这个分支机构也可以从非关联方进口货物。在这种情况下，让在美国的这个分支机构申请退税即可。我们注意到比亚迪美国公司已经在2026年1月向美国国际贸易法院提起了诉讼请求以保留获得退税的权利。

六、行政措施替代方案

在IEEPA关税诉讼期间，美国政府已经在准备B方案。一般认为，一共有五种法律工具可供替代。包括《1974年贸易法》第122条款、《1974年贸易法》第301条款、《1962年贸易扩张法》第232条款、1930年《斯姆特-霍利关税法》第338条款、《1974年贸易法》第201条款。122条款关税是最明显可以短期内直接替代IEEPA关税的。

122条款是应对根本性国际收支问题的（请参见礼士蛮相关介绍美国《1974年贸易法》第122条的历史与实践）。在美国国际贸易法院的诉讼中，法官为了论证IEEPA关税非法，指出美国总统以严重持续贸易逆差和国际收支失衡作为宣布紧急状态的理由从而征收关税是不合理的，因为国会已经给了一个应对国际收支失衡的工具即122条款，而且是有比较清晰授权的，可见国会无意将IEEPA作为应对国际收支失衡的工具授权征收关税。但是，122条款有150天的期限，也有15%的上限，同时有非歧视要求（可以有例外），所以美国总统可能用起来不是那么顺手。这次是美国历史上第一次使用122条款征收关税，上一次尼克松以国际收支理由征收的10%关税发生在122条款诞生以前，依据的是IEEPA的前身《对敌贸易法》。122关税也有可能面临司法挑战，核心争议点是该关税实施的前提是否满足。但是相对于IEEPA关税，122关税面临的法律风险应该小了很多。

2月20日当天，白宫就发了公告（proclamation）宣布从2月24日开始征收10%的122关税，也规定了一些豁免。为什么用公告而不是行政令？我也想不出其他原因。可能就是122条款本身对总统的授权用词是“may proclaim”。所以白宫就按照法律条款用了proclamation。显然，这个公告也是早就起草准备好了的。但是第二天，特朗普在社交媒体上就说，要把10%提到15%。可是到今天，已经24号了，还没有看到白宫发出更新的公告。但我们刚刚终于等到了美国海关网站发出的122关税正式通知，写的是征收10%，发出通知的时间离开征时间不到4个小时。根据2月20日白宫122关税公告，货物运输最后一程离港在美国东部时间24号零点1分之前，并在28号零点1分之前清关的在途货物，可以不缴纳122关税。而24号零点开始，IEEPA关税也不要缴纳了。所以从24号到27号，有96个小时的黄金窗口，两种税都不用交。所以，前两天很可能有好些船在海上漂，今天开始都赶去报关了。当然也不排除有不满足在途货物要求的人缴纳了122关税，这就有点吃亏了。会不会白宫公告再提高到15%呢，也有可能，但不确定。现在正在谈判的进出口商在核算成本时还是应该考虑提高到15%税率的可能性，否则有可能亏本。

122关税目前可以征收的时间是到7月24日以前。到期以后不排除美国白宫向国会寻求新的立法授权来延期。338条款也被讨论是否可以作为接力工具。338条款征税上限是50%，是针对歧视性贸易措施的报复工具，白宫需要分国别分产业证明歧视性，颇为费力。338条款以前被用来做过谈判威胁工具，落实威胁以此进行征税，也没有先例。201条款是保障措施条款，201关税原则上是非歧视的针对具体产业的贸易救济关税，需要证明进口激增、国内产业实质性损害以及两者之间的因果关系。对美国政府而言该条款目前的作用也有局限。

122关税之外最可能使用的还是232关税和301关税。122关税原则上不分国别地区不分产业，232关税原则上不分国别地区但分产业（但有的国别或地区有豁免），301关税分国别地区同时可以分也可以不分产业。232关税和301关税在美国都是经受住了美国国内法考验的工具。已经有报道，特朗普政府正考虑对六个行业加征新的232关税。另外，美国贸易谈判代表也表示可能发起一些新的301条款调查。

七、立法行动

关于立法行动，其实我前面已经提到了两种。一种是可能寻求立法免除或者减轻退还IEEPA关税的责任，另一种是可能寻求立法支持，在7月24号以后再延续使用122条款。在这一部分我们着重分析一个更为全面的立法计划，即对等贸易法。

早在特朗普再任竞选期间，他的竞选政纲就明确宣布要搞一个《特朗普对等贸易法》。特朗普上任以后，2025年1月24日，共和党众议员Riley Moore提出并由8位共和党共同发起了《美国对等贸易法》法案，意图扩展总统的贸易权限，允许总统对进口商品征收额外的对等关税，同时允许总统在特定情况下开展谈判，推动外国对美国产品降低关税。该法案引入后立即转入众议院筹款委员会和规则委员会审议，一直处于委员会审议阶段。

在特朗普使用IEEPA关税推动谈判的过程中，《美国对等贸易法》法案进展有限。毕竟，从谈判的角度，IEEPA关税被随意操控，看上去比对等贸易法的法律授权还要好用，因此，短期内特朗普推进该法的积极性有限。与此同时，一些议员确实也担心国会给行政授权太多。但是，在IEEPA关税被宣布非法后，特朗普和共和党议员推动《美国对等贸易法》立法的积极性应该会提高。

正如Gorsuch大法官在他的协同意见最后一段所主张的，一些保守派人士认同通过立法授予总统更多的关税征收权。同样是保守派大法官的Thomas在他的反对意见中，明确认为关税与对外贸易事务不是国会的核心权力，完全可以更多地授权给行政，不应该受非授权原则或者重大问题原则束缚。

《美国对等贸易法》涉及到国会给总统更多的授权，但其本身不是对宪法的修改。所以众议院简单多数即可通过。参议院如果希望突破冗长辩论阻挠（filibuster）,则需要60票通过；若能按照预算协调程序（reconciliation）讨论，则简单多数即可（51票，在本届政府下，50票加万斯副总统一票即可）。但是，似乎这一法案被纳入预算协调程序的难度较大。

在前不久2月11日，美国众议院以219票赞成211票反对通过一项决议，反对针对加拿大征收芬太尼关税，有六名共和党议员倒戈投了赞成票。在目前的形势下，白宫和共和党推动通过《美国对等贸易法》的难度较大。下一步走势可能取决于关税对经济的影响，特别是通胀与失业指标以及制造业复苏的情况。中期选举形势更是对特朗普政策走向以及相关立法进程有重大影响。

八、对贸易伙伴及相关贸易协定的影响

关于122关税短期替代IEEPA关税对贸易伙伴的影响，瑞士贸易研究机构全球贸易预警（GTA）进行了研究。GTA计算后认为，如果122关税上升到15%，美国的贸易加权平均关税将为13.2%，如果122关税为10%，美国的贸易加权平均关税则为11.6%。在美国最高法院宣布IEEPA关税非法之前，美国的贸易加权平均关税为15.3%。如果取消IEEPA关税而不加征122关税，美国的贸易加权平均关税为8.3%。

如果以加征15%的122关税为假设计算，相对征收IEEPA关税的情形，美国对巴西的贸易加权平均关税将要下降13.6%，对中国的贸易加权平均关税将要下降7.1%，但对一些盟友的关税可能反而上升，例如对英国的贸易加权平均关税反而上升2.1%。如果以加征10%的122关税计算，对英国的关税可能保持不变，但其他国家和地区的关税均会有所下降，对巴西、中国的下降幅度则是最大的。

不过，即使是在122关税替代了IEEPA关税之后，中国面临的美国贸易加权平均关税仍然是最高的。这主要是因为针对中国的301关税目前并没有取消。

美国最高法院的判决宣布以后，美国和印度之间为落实2月6日达成的临时框架协定的进一步谈判暂停，欧盟为落实特恩贝里协定的议会立法程序也已经暂停。有美国官员表示，IEEPA虽然没有授权总统加征关税，但是授权美国总统可以禁止贸易，如果和美国达成贸易协定的贸易伙伴胆敢不履行协定义务，美国不排除直接对其施行禁运。从目前的情况看，大多数美国的贸易伙伴都会处于观望状态，相关贸易协定不会有大的变化。美国有可能通过301调查和122关税豁免等方式，调整对贸易伙伴的关税，试图复刻之前的关税状态。

中美之间经过五轮贸易谈判，中美贸易关系目前进入动态稳定阶段。中美之间达成的贸易安排与美国目前达成的其他双边贸易协定有所不同。其他双边贸易协定大多是美国加征关税，其贸易伙伴对美降至零关税或者接近零关税。但中国对于美国所有对华加征的歧视性关税均保留了反制措施。理论上讲，美国对华贸易关税如果下调，中方也可能相应调整对美关税措施。但是，如果美国对华关税上升，中方也可能根据情况包括视其关税歧视性的程度相应反制。下一步美国是否会对华发起新的301调查以加征歧视性关税，以及其他对华关税的变化，我们还需要进一步跟踪观察。

九、结语

美国最高法院宣布IEEPA关税非法，美国政府停止征收芬太尼关税、对等关税等IEEPA关税，转而加征122关税，并酝酿加征新的232行业关税和301国别歧视性关税，同时有可能尽力推动国会立法给予总统更多的关税征收权力。美国最高法院的判决给特朗普的关税政策带来了阻力，而美国政府的反应又给全球贸易带来了新的不确定性。

除了对关税和贸易的影响，美国最高法院的这一判决显示美国司法机构近年来期望限缩行政权力，收回成文法解释权，维护国会核心权力的倾向没有发生变化。这一判决对美国国内政治权力的划分及其演进的影响是深远的。

中美关系在2025年经过了不平凡的一年。双方在管控分歧方面已经取得了一些共识和进展。在2026年，期望中美之间能够保持沟通，继续管控分歧，减少政策变化给市场带来的不确定性，与此同时，在元首外交的引领下，探索一些新的互利共赢合作空间。

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